所谓国有资产"有进有退"，其意义是国有资产的存在形态有进有退。只有实现了这个转换，才会有所谓政府职能的转换，但是在"进"与"退"过程中，什么是战略性行业？什么是竞争性行业？什么行业该进？什么行业该退？应该由谁说了算呢？樊纲和高明华教授提出了自己的观点。
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既有的国有资产监管模式所忽视的一个问题就在于：只注重了如何使现有的经营性国有资产的保值增值，而没有把它真正当成全民或国家所拥有的一笔财产和资源来重新配置。尽管从企业管理角度，国有资产要保值增值，但从国有资产所有者角度，从国家角度，就要思考国家拥有国有资产到底是为了什么？
实际上，使经营性国有资产保值增值的目的，不是要使经营性国有资产永远无限地增长下去，经营性国有资产不是越多越好，而是要根据全民利益最大化的原则、根据情况的需要而不断地加以调整。
国有资产监管的目标应该包括三个方面：一，对于现在业已存在的国有资产，要做到有效利用和保值增值，防止国有资产流失；二，要把国有资产当作一种全民财富进行积累和价值储蓄，可以根据需要进行重新配置；三，要通过国有资产的买卖、处置和使用方式的改变，补充公共建设资金和社保支出，推进公共事业和公共服务的发展，保持社会稳定。
随着市场化经济改革的深入，最终可能会将越来越多的国有资产转化到非经营性资产的用途上来，在全社会的范围内逐步缩小国有资产中经营性资产所占的比重。因此，将转卖和重新配置等职能纳入国有资产监管体制中，具有重要的现实意义。
需要强调的是，国有资产在不同形态间的转卖，并不意味着国有资产的消失，它只是由实物形态转化成现金形态。如果把收回的资金投入到公用基础设施，国有资产就从经营性资产形态转化成了非经营性资产形态；如果企业卖给了私人，那只是企业私有化了，但国有资产并没有私有化，因为卖企业的资金已收回去了。当然，收多收少、有没有流失是另外的问题了，这涉及国有资产的定价问题。
由人大而不是政府行使国资所有权
如何逐步实现一部分甚至很大一部分国有经营性资产向非经营性资产的转化？这就需要一个能够充分体现国有资产所有权处置的国有资产监管体制。而不能由政府来行使国有资产所有权。
原因有二：一方面，政府系列的官员不全是由全体人民选举产生的，因此由政府监管国有资产容易导致与全民利益的脱节；另一方面，国有资产所有权是一种财产权利(property rights)，而不是行政权力(administrative powers)，财产权利主要由民商法来规定，而行政权力主要由宪法和行政法来规定。如果让政府机构行使国有财产权，则极可能使国有财产权的行使具有某种行政强制性质，在市场交易中容易损害另一主体的利益。
现行国有资产监管体制的最大弊病是只考虑企业利润最大化，没有考虑全民利益的最大化。
从全民利益最大化和政府职能转换出发，新的国有资产监管体制应是四层次委托——代理关系：第一层次是全民与全国人大之间的委托——代理关系；第二层次是全国人大与国有资产监督管理委员会之间的委托——代理关系；第三层次是国有资产监督管理委员会与国有资产经营公司之间的委托——代理关系；第四层次是国有资产经营公司与占用国有资产的基层企业之间的委托——代理关系。
从逻辑上讲，既然国有资产的所有者是全体人民，而人大是代表人民利益的最高权力机构，因此应由人大来行使国有资产所有权。但是由于人大是会议体机构，不可能直接行使国有资产所有权，对此可以考虑在人大常委会内设立一个专门的国有资产委员会，作为代表全民利益的、超越行政部门和集团利益的国有资产所有权处置最高机构。
比如，决定当年国有资产利润有多少需上缴国库，多少需返还企业做发展资金；在下一年度中把多少经营性国有资产进行出售，以补充国家基础设施投资的不足，或投入社保基金，以用于社会安定等等。不过，国有资产处置的最终决策要提交人大表决，要让全体代表对国有资产的使用情况知情。
有立法者和规则制定者，就要有法律和规则的执行者，人大需要委托一个专门机构来执行国有资产的法律和规则，这个专门机构可姑且称之为国有资产监管管理委员会。该委员会既不同于人大常委会国有资产委员会，也与目前的国务院国有资产监督管理委员会有所不同。它应是人大派出的事业性单位，由人大常委会国有资产委员会负责监督，由国务院代管，作为国有资产出资人代表，实施国有资产所有权管理，使经营性国有资产得到增值，使非经营性国有资产得到合理配置和有效利用。同时，它还要对国有资产转型过程进行监督和管理
国有资产监督管理委员会行使国有资产所有权不能依靠行政权力。为了彻底割断行政权力对企业国有资产(即经营性国有资产)市场运作的渗透，必须规定国有资产监督管理委员会不具有直接经营国有资产的权利。同时，要从有效监管的角度合理设计国有资产监督管理委员会的组织结构。
可以考虑在国有资产监督管理委员会内部建立审计委员会、投资委员会、国有企业董事局等专门机构，其人员组成应主要是经济、法律、会计、审计等方面的专家，并且本着公开、公正、竞争的原则从社会上选拔。这种设置可以淡化国有资产监督管理委员会监管中的行政指令色彩。
实际上，国有资产监管机构不直接经营国有资产是国际通行的做法。国有资产监督管理委员会将部分股东权利授予国有资产经营公司，由国有资产经营公司完全按照商法和市场原则来经营国有资产，其目的是实现监管和经营的分开。
需要强调的是，授予国有资产经营公司的权利不是所有权，所授予的权利主要是投融资权、一定的资产处置权和资产收益使用权、选择经营者权。在国有资产监督管理委员会授权的基础上，国有资产经营公司与国有资产实体占用企业之间则完全按照市场规则形成国有资产所有权行使的第四层委托——代理关系，这是一种完全的控股或参股关系。
国有资产经营公司并非一定是国有独资公司，而要逐步向产权多元化方向发展，即可以越来越多地发展为国有控股公司。通过产权多元化，可以借助其他资产所有权对利润追求的动机，在很大程度上解决国有资产经营中所有者动力不足和国有资产效率较低的问题。过去的单一产权体制，由于管理体制复杂，所有者追求利润最大化的目标层层衰减，所以必须借助参股和控股中他人资产的逐利动机，搭别人的便车，实现国有资产的保值增值。
目前国有资产监管体制框架内的国有资产仅是部分经营性资产，不包括经营性资产中的金融资产，更不包括非经营性资产和由资源新转化过来的资产。这种体制显然不利于国有资产的形态转化和重新配置，不利于将要开展的统一的国有资产预算工作，不利于降低国有资产的监管成本和协调成本，最终不利于实现全民利益的最大化。
因此，国有资产监管的范围要涵盖所有类型的国有资产，即除了目前已经纳入监管的经营性国有资产外，还要包括金融类国有资产、非经营性国有资产和由资源新转化过来的资产，甚至全部国有资源。
清算国有资产的糊涂账
现在国有资产在很多方面是一笔糊涂账，在涉及国有资产出售、重新配置和收益分配的决策时，缺乏一个平衡表的依据。比如，国有资产出售的价格是多少？出售的收益是多少？采取什么方式出售的？出售的收益用作了什么用途？经常是不清楚的。为什么国有资产流失问题引人注意？为什么人们对国有资产形态的转化产生怨气？就是因为这其中确实有问题。
如果将来出售值钱的国有企业时，没有人对这种资产转化进行有效管理和监督的话，那就仍是一笔糊涂账；反过来说，如果国有资产仍是一笔糊涂账，则监督和管理就成为一句空话。如此下去，社会矛盾将会尖锐和激化。因此，编制统一的国有资产预算势在必行。
既然国有资产的最终所有者是全体人民，那么全体人民对此应享有充分的知情权，国有资产预算无疑是全体人民实现这种知情权的重要渠道，通过国有资产预算，人民可以通过其代表在人大上表达自己的意见。
由于人民利益的多元化，国有资产预算编制的目的绝非为增值而增值，而是监督国有资产是否真正为民所用，具体包括两个方面：一是对于现有的和正在发生的经营性国有资产，可以通过预算的编制，监督其配置到最有价值的领域，以实现最大限度的增值；二是通过预算的编制，保护属于国民的这笔财富，防止因无效或低效使用、非法转移、不平等交易而引起国有资产流失，监督国有资产的买卖和处置方式是否合法，是否符合市场规则，是否有益于人民福祉的提高。
国有资产预算编制的格式和程序，要由人大常委会国有资产委员会组织人大代表、有关专家和部门讨论后，由国有资产监督管理委员会负责执行。国有资产监督管理委员会必须定期就国有资产预算执行情况向人大进行汇报，由人大代表对预算报告进行审议，以此把国有资产监管和运营状况的审查提高到由全国人大进行审查的高度。
国有资产预算由国有资产监督管理委员会在每年年初做出，预算范围包括所有国有资产，但可以分类编制。预算内容主要包括上年度的预算执行情况总结、国有资产总量和构成、本年内国有资产如何运作、目标存量是多少、实现目标的手段是什么等。
对于经营性国有资产，尤其要关注其收益分配和处置情况；对于非经营性国有资产，尤其要关注其利用是否符合全民利益，是否实现了既定的社会目标。全国人大通过对国有资产预算进行审议，以审核国有资产监督管理委员会对国有资产法律和规则的履行情况。
另外，从理论上说，国有资产所有权的各种收入（如股息收入、出售收入和溢价收入等），应当全部上缴国库，即上缴国家财政，通过国家财政来满足全民的整体利益。而现实是，这些收入基本上是不进财政的，而是纳入资本账户，这进一步说明了编制国有资产预算的必要性。通过国有资产预算，可以为人大常委会国有资产委员会的分配决策提供科学依据。
不过需要指出，尽管国有资产所有权收入不进财政，但它的性质仍是国家财政收入，而不是国有资产监管部门的盈利所得。相应的，用于再投资的国有资产所有权收入，也是国家财政支出的一个方面。
樊纲：中国经济改革研究基金会国民经济研究所所长
高明华：北京师范大学经济学院公司治理与企业发展研究中心主任
附：国有资产的三种形态一是经营性资产，包括金融资产和非金融产业资产。其中金融资产除了金融企业的资本金外，还包括现金资产；
二是非经营性资产，主要是指公共基础设施和公共安全设施。用于保持社会稳定的社保基金、福利基金等社会资产尽管不属于国有资产，但它们可能要由部分国有资产转化而来，因此会同国有资产发生一种非常复杂的关系；
三是各类国有资源，如国有土地、国有森林、国有矿产等。当它们以资源形态存在时，它们还不是资产，一旦挖掘出来，其中一部分作为资源收益收归国有的时候，它们就会转化为国有资产。这些资源通常由国有企业开发，取得的收益都留在企业中，表现为企业的利润。过去这些利润的一部分转化为投资成为国有资产，现在并非都转化为国有资产，而是有相当一部分转化成了私人资产，变成了私人利润。这跟资产的管理密切相关。
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